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中日学校体育场馆设施开放利用分析及启示

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2015-12-07 宁波大学学报

  摘要:采用文献资料法、比较分析法、数据整理等研究方法,对中日两个学校体育场馆建设政策及开放利用进行梳理分析。认为,日本学校体育场馆设施开放政策执行较早,两国政府建设政策持续推进;日本人均体育场地面积多于我国,占主要体育场地的均为学校体育场馆设施,但日本学校体育场馆设施开放率达98.3%,明显高于我国;主要面向社会大众开放的体育场馆为室外运动场、体育馆、游泳池和网球场;深入社区的小学体育场馆设施开放率最高。政策优惠措施、体育场馆建设资金、委托管理或指定管理者制度、人员培养机制以及安全保障给予日本学校面向社会开放的良好环境,补给社区场馆使用不足。

体育场馆

  体育场馆设施是开展体育活动的硬件保障,是发展体育事业的物质基础。公共体育设施的数量、学校体育设施的开放比例、体育俱乐部的数量以及参加日常体育活动的人口等是衡量一个国家大众体育增长发展的指标。多国政府通过相应的调查机构调查统计本国体育场馆设施的数量,以便为本国今后规划、建设体育场馆设施提供依据。

  日本基本每5年实行1次体育场馆设施调查,为国家决策与制定体育场馆设施建设方针提供依据,以振兴日本体育。日本作为地域不是非常广阔,但人口密度比较高的国家,却非常重视在有限的地域资源下充分开发与利用体育资源,促使居民大众参与体育锻炼,满足居民身体锻炼多样化的需求。

  通过制定、执行政策措施,要求学校场地面向社会开放,让更多的社会大众到学校体育场馆进行健身运动,提高场地利用率,有效补给社区体育场馆设施不足问题,同时给学生终身体育的培养起到潜移默化的示范作用。本研究基于日本的《体育立国战略》以及2008 年日本国家体育场馆设施调查概况为基础进行剖析,与我国学校体育场馆设施相关研究比较分析,以其为推广我国学校体育场馆设施开放利用作借鉴。

  一、日本学校体育场馆设施状况分析

  (一)日本学校体育场馆设施建设与利用的政策促进

  2010 年日本政府针对今后发展体育的战略方针——体育立国战略,提出五个发展目标。其中为发展国民身体素质提出:“实现所有国民都能根据自身的体力、年龄、技术、兴趣等,随时随地参加体育运动的终身体育社会。”以此为目标,尽早实现每3 个成年人中有2 人(约65%)每周1 次以上参加体育运动,每3 个成年人中有1 个(约30%)每周3 次以上参加体育运动的体育实施率。为达到此要求,在发展战略中提出的政策措施为:第一,发展完善以综合型地区体育俱乐部为中心的地区体育环境;第二,推进适合不同年龄阶段的体育活动;第三,充实作为实现丰富体育生活的基础学校体育、运动部的活动。

  发展大众体育一直是日本体育发展的基本方针,并继续将完善公共体育设施作为发展重点,充分利用现有场馆资源。文部科学省积极地全面推进本战略中提出的政策要求,通过进一步振兴体育实现体育立国目标。以前的如《关于面向21 世纪的振兴体育方策》《振兴体育基本计划》等政策性文件均提出大力发展体育场馆设施建设,培养大众终身体育作为重点发展方针。早在1961年《日本体育运动振兴法》(1961 年6 月16 日第141 号法律)第十三条已明确规定学校设施的利用:“一、国家和地方公共团体,在不妨害拥有设施的学校教育工作的情况下,应努力使该校的体育运动设施供一般体育活动之用。二、国家和地方公共团体,应努力采取适当措施,对该校的设施(包括设备)进行修理补充。”以立法形式明确提出学校体育运动设施应面向社会开放,但该法主要以倡导为主,没有强制性要求。占绝对数量的学校体育场馆作为社会公共体育场所的资源补充,已于1964 年制定了学校体育设施向社会开放的法令。

  1976 年6 月,日本文部省发布《关于推进学校体育设施开放的事业》的通知提出:努力促使学校体育场馆设施向社区居民开放,并给予学校体育设施开放学校建设资金补助和体育活动指导者的补给。另外,日本政府根据《国家赔偿法》和《民法》的规定,把在学校体育场馆设施进行锻炼时受到的伤害事故,列入国家赔偿规定。这在很大程度上消除了学校体育场馆设施开放可能引起的安全事故的纠纷和赔偿。日本政府非常注重体育场馆设施的开放利用,尽可能为大众提供有效使用场馆设施,也鼓励社会团体、机构、非营利组织等参与学校体育场馆设施的建设和经营管理。长期促进学校体育场馆的开放利用政策,对保证国民就近参加体育活动,促进大众健身,满足不同层次人群参与体育,享受体育,支持体育。

  (二)日本学校体育场馆设施的总体情况

  从1969 年起日本基本实行每5 年1 次体育场馆调查,其目的是弄清日本目前所有体育场馆设施数量、不同的体育设施的开放情况、公共体育设施采用“指定管理者制度”情况等,为今后制定完善体育场馆设施的建设计划,体育振兴政策的规划和长远发展体育事业提供必要的数据,推动体育振兴计划,体育立国目标。2008 年调查的主要场地为中小学校,高中、职业学校体育设施,大专院校体育设施,公共体育设施,工作场所体育设施以及民间体育设施。而学校开放利用率主要数据为2007 年数据。由于工作场所等体育设施调查回收率较低,总体2008 年调查总量比2002 年减少17127 所(表1)。总体上日本学校体育运动场所占据总场所量较大,总量达到66.0%,这其中分布最多的是各地区的中小学场馆设施。这也表明日本政府非常注重基础学校的体育场馆建设,为学生参加各类体育活动提供保障,为培养终身体育、娱乐体育意识服务。

设施 2002年 2008年 增减数
数量 % 数量 %
学校体育运动设施 149063 62.2 136276 61.2 -12787
大学及技术学院体育设施 9022 3.8 8375 3.8 -647
公共体育设施 56475 23.6 53732 24.1 -2743
工作场所体育设施 8286 3.5 6827 3.1 -1459
民间体育设施 16814 7 17323 7.8 509
总数 239660 100 222533 100 -17127
注:数据来源日本文部省的体育场馆设施调查资料汇总。“-”表示减少的量。
表1 日本体育运动设施安装数量

  二、日本学校体育场馆设施开放利用情况

  日本政府一直非常注重学校体育资源与社区居民共享,在不影响正常学校体育条件下鼓励面向大众开放,并有专门的机构进行统一组织与管理,或是学校职员提供服务,以传播体育各类知识。1976 年开始,文部省提出给学校体育开放中担任指导、管理的人员一定的补助;给对公众开放体育设施的学校,特别是夜间开放的提供照明或是建设有体育俱乐部活动室的学校给予资金补助。各项政府政策措施促使学校体育场馆得于合理利用,开放程度非常高。

  (一)日本学校主要体育场馆开放情况

  日本学校体育场馆设施较全,有体育馆、多功能运动广场、游泳池、网球场、棒球垒球场、柔道剑术场馆等,多达四五十类场馆,而这些场馆基本都向社会大众开放或部分开放。总体上2008 年体育运动设施现状调查得出,2007 年日本学校体育场馆开放率为98.3%,比2001 年的调查数据(开放率为98.8%)少0.5 个百分点。从主要向社会大众开放的四类场馆(室外运动场、体育馆、游泳池和室外网球场)调查得出(表2),体育馆对外开放程度最高,开放率达到87.3%,比2001 年调查数据增长0.7 个百分点,室外网球场是四类场馆中开放率最低的,开放率只有17.4%。从不同层面的学校开放情况看,日本小学体育场馆设施面向社会开放程度最高,主要调查的四类场馆除了室外网球场以外,数量多,却开放率均高于中学和高、中等院校。相对高、中等院校面向社会开放较低。深入居民区的小学体育场馆设施为大众体育锻炼提供更为便利的场所,真正做到就近参与体育活动的准则。作为有效补充社区体育设施的场所,日本政府促进地方基层体育设施面向社会执行非常到位。社区居民大众参与学校体育场馆设施进行活动,全体总动员式的体育锻炼,培养了全民体格和意志,也使日本学生从小养成终身体育和快乐体育的观念。

室外运动场 游泳池 体育馆 室外网球场
小学 初中 高、中等院校 小学 初中 高、中等院校 小学 初中 高、中等院校 小学 初中 高、中等院校
拥有数量(个) 21479 9709 4017 16339 6006 2389 21115 9684 4060 166 4459 3156
开放数量(个) 18736 7517 1894 5548 878 175 20076 8716 1637 26 749 580
2007年开放率(%) 87.2 77.4 47.1 34 14.6 7.3 95.1 90 40.3 15.7 16.8 18.4
2001开放率(%) 87.3 77.6 48 31.8 16.1 5.5 94.7 88.1 39.6 19.8 17.8 18.9
增长比 -0.1 -0.2 -0.9 2.2 -1.5 1.8 0.4 1.9 0.7 -4.1 -1 0.5
注:数据来源日本文部省的体育场馆设施调查资料汇总。
表2 日本学校主要体育场馆开放情况

  (二)日本学校体育设施开放频率及开放时区

  日本学校体育设施基本采用固定日开放形式,从开放总量上看2007 年虽然体育设施向社会开放的总量比2001 年少,但开放频率不管是工作日(学习日)或是周末假日都比2001 年的数据有所增加(表3),其中周末开放增加量更多于工作日时间。三区域段开放频率的统计数据都达到50%以上。日本政府的促进学校场馆设施开放政策逐步完善,与学校体育场馆设施开放利用的管理制度、人员配备制度、资金补给制度等多方面优惠政策的完善密切相关。另外,日本体育活动志愿者体系也促使更多的大众积极参与到体育活动中,形成体育活动自愿管理体系。从日本学校体育设施开放时区上看,全天开放的占53.5%,虽然总量上都不如2001 年调查数据,但占比上2007 年比2001 年多1.7%(表4)。仅白天或晚上开放的学校体育设施比2001 年调查数据有所下降。不同的开放频率和时间段形式多方面满足日本大众对体育场馆设施的不同需求。日本政府一直推进、改进制度优化,促使学校体育场馆设施开放利用程度更高。

  三、我国学校体育场馆设施状况分析

  (一)我国学校体育场馆设施建设与利用的政策促进

  我国体育事业发展今后的主要矛盾仍然是广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾。体育场地设施建设是我国体育强国建设的基础薄弱环节之一。为达到我国“十二五”期间“经常参加体育锻炼的人数比例达到32%以上”的目标, 建设体育场馆设施,开发利用各级各类存量体育场馆将是迫在眉睫的问题。早在1990 年,国务院批准,原国家教委和体委出台的《学校体育工作条例》中指出:“学校的上级主管部门和学校应当按照国家或者地方制定的各类学校体育场地、器材、设备标准,有计划地逐步配齐。学校体育器材应当纳入教学仪器供应计划。新建、改建学校必须按照有关场地、器材的规定进行规划、设计和建设。”并且将学校体育工作纳入教育经费开支,确保学校体育场馆的建设和正常的体育活动开展。我国从1995 年开始提倡全民健身计划,同时国家为发展体育事业,制定相应的政策措施以保证体育场馆设施建设。同年《中华人民共和国体育法》也明确提出“按照国务院教育行政部门规定的标准配置体育场馆、设施和器材”,并规定体育设施不得挪作他用。我国体育场馆人均偏少,国家提出社会场地应向学生免费开放或优惠开放的政策措施。同样,原国家体委下发《关于公共体育场馆向群众开放的通知》中, 鼓励社会公共体育场馆面向中小学生优惠开放,也较早提到有条件的体育系统专业训练场地应向社会开放体育场馆。2003 年国务院出台《公共文化体育设施条例》从立法层面提出相关体育场馆建设、使用等问题,其中提到“国家鼓励机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放”。国家教育部于2008 年在武汉召开“全国学校体育场馆向公众开放试点工作会议”提出“探索和建立学校体育场馆向公众开放的有效途径和长效机制”。我国《全民健身条例》(2009 年)的健身保障条例中指出“学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施。公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施;国家鼓励民办学校向公众开放体育设施”。这一条例主要从宏观层面出发,以倡导性质为主,具体落实靠各地政府。从90 年代初提出相应的鼓励、提倡到试点,并在全国范围内普及开放,这需要一个逐步完善的过程。目前我国的这些政策实施在一定程度上促进有限资源的开发利用,缓解了我国体育场馆人均短缺问题。部分地方还制定向开放学校一定的体育经费补助,一定程度上调动部分学校向社会开放的积极性。2012 年12 月国家体育总局局长刘鹏年度报告的讲话中,希望尽快落实《全国学校体育场馆向公众开放实施办法》,这些针对性的政策法规落实,将有效加快推进学校体育场馆面向大众服务,提高学校体育场馆设施的利用率,缓解体育场馆不足问题。我国推行学校场馆设施面向大众开放的政策比日本政府晚了30 多年,经营管理,组织开放形式,安全机制,人员配备指导等问题需要逐步厘清,相比于日本学校体育场馆设施向公众开放的政策完善程度还需要很长的一段时间。

  (二)我国学校体育场馆设施情况

  我国从1974 年开始已经就有全国体育场馆普查,至今已完成五次普查,第六次普查工作也于2014 年1 月正式开始。因我国地域广阔,全国性普查需要花费大量的财力、物力和人力,存在较大难度,基本实行每10 年进行1 次普查,总体普查情况给我国体育场馆建设发展提供有效依据。从第四次和第五次普查数据显示:我国体育场馆第四次普查为615693 个,第五次为850080 个,其中学校体育场馆占据绝对的数量,两次普查教育系统的体育场馆数量分别为413583 个和558044 个。从总体占比量与日本的学校体育场馆相差不大,教育系统体育场馆数量第五次普查占总调查数的65.7%,与第四次普查相比,教育系统的体育场馆设施增加量非常多,总增加量为144461 个。但我国人均体育场地面积为1.03 平方米,非常少。 到2010 年我国大约人均体育场馆面积为1.2 平方米。 预期到2015 年我国体育场地人均面积达到1.5 平方米的建设计划。 而我国与日本等发达国家比较,人均体育场馆设施相差非常大。日本平均每10万人拥有260 个体育设施,而我国第五次普查数据显示为平均每万人拥有体育场馆6.58 个,数据显示两国具有非常大的差距。而作为占绝对数值的学校体育场馆设施,目前也只是逐步向大众开放或是学校部分体育设施向大众开放。总体全国体育场馆开放率仅为41.2%,教育系统封闭性很强,我国学校体育场馆对外开放率更低,仅为29.2%,而且体育场馆利用率不高。一方面我国体育场馆设施短缺满足不了大众健身的需求,国家需投入大量资金新建体育公共场馆满足大众需求,另一方面,我国大量的现存学校体育资源得不到充分的有效利用,造成资源浪费,矛盾对立严重。而日本政府在学校体育场所开放率达到98.3%的情况下,体育立国战略中还在提倡“进一步充分利用学校的体育设施”的策略。因此,我国全民健身战略下,开放学校体育场馆设施,以及健全学校体育场馆设施开放政策值得向日本借鉴。

  四、日本学校体育场馆设施开放利用对我国的启示

  (一)政策立法保障机制

  两国政府在建设体育场馆方面都非常重视,作为发展体育事业的立国策略制定较多的政策法规。日本开放学校体育场馆实施的政策法规执行较早,而且相应的配套立法较全,更具有权威性、强制性和法律效力。通过地方自治立法,从立法层面给予各种补助、资助政策,促进有效开放。面向社会开放的人员资金补助,场馆损耗补助,用水用电用煤等补助机制,让学校开放无资金困扰。我国学校体育场馆设施面向大众开放提出相对较晚,我国全面开放学校体育场馆设施于社会的政策措施执行力以指导性为主,强制性不足,尚未上升到立法层面,如开放学校体育场馆设施需完善相关制度。

  (二)体育场馆建设资金保障机制

  日本在基础教育的财政投入较多,包括学校的体育场馆建设。并为推动地区体育活动,加快形成“新公共环境”,地方自治体根据地方发展制定捐赠税收制度等,获取社会资源,完善支撑体育设施建设。我国学校体育场馆设施人均使用面积确实较少,不同程度存在体育场馆设施不足。学校场馆设施自身也较难满足学生对体育场馆设施需求,向社会开放存在一定难度,需要国家投入资金建设体育场馆设施,尽快也尽可能使学校达到国家规定的体育场馆设施配备标准。落实教育资金,提高教育资金投入比例。另外,完善社会捐赠税制度,促使更多社会资源参与场馆建设。

  (三)开发利用管理机制

  促进学校场馆设施面向社会开放,是有效解决体育场馆设施不足的最好办法。日本政府一直推行学校的体育场馆设施有效利用问题,作为体育立国战略放于体育发展振兴政策之中,以确保国民能就近参加体育活动。日本政府采用委托管理机制、引入公共体育设施指定管理者制度、社区俱乐部管理等管理经营学校体育场馆。作为准公共体育场馆设施的的学校体育场所,由地方团体、机构、非营利组织等社会力量协同教育行政部门或是学校单位管理或经营学校体育场馆,给校外管理机构具有较为明确的优惠政策和权利。体育场馆管理者以非营利为主要目的,体现更多的公益性和服务性。我国开放学校体育场馆设施管理引入第三方管理机构,多元化经营管理模式逐步向公益团体参与组织管理,形成地方经营管理需明确具体的管理办法和约束制度。

  (四)管理人员人才培养机制

  日本政府同时积极培养和利用区域内体育管理人员,社会体育志愿者服务于学校体育场馆设施的管理指导工作。为强化学校与地区的联系,实现人才的良好循环,扩充活跃在学校体育、运动部的地区体育人才及外来体育指导人员,这作为今后立国战略的发展内容之一。我国在怎样培养社会体育管理指导员人才的培养方面已经启动,但协助学校体育场馆设施管理及正确指导大众参与体育活动的体育人才培养非常欠缺,体育社会志愿者体系更是稀缺。为更好的开发利用学校场馆设施管理人才的培养需提到前面,扩充校外管理人员协同参与。

  (五)安全保障机制

  日本政府致力于提高和完善体育场馆设施安全运动条件,同时通过立法规定在学校体育场馆设施上受伤由国家赔偿、政府买单,给学校开放提供安全保障,学校无后顾之忧。我国政府同样规定向社会开放的学校政府提供保险责任。我国政府部门及多位学者研究均提到安全问题是我国学校体育场馆设施开放的瓶颈,较多学校出于安全因素顾虑而选择尽可能少开放或是不开放。学校场馆设施进行体育活动出现安全问题、保险制度和国家赔偿机制立法化是推进学校体育场馆设施全面开放的社会保障,日本政府的地方自治政策和对体育锻炼活动的伤害立法制度值得我们借鉴。

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